Entretien réalisé par François-Xavier Albouy, Gilles Bénéplanc, Pierre Bollon, Jean-Hervé Lorenzi et Arielle Texier
Risques : Pouvez-vous nous dire ce qu’est un conseiller social ?
Raymond Soubie : Il conseille, soit un président de la République, soit un Premier ministre, sur les affaires sociales au sens large, c’est-à-dire les sujets sociaux relatifs à l’emploi, à la protection sociale, aux relations sociales, à la solidarité, aux conflits… et les aide à concevoir une stratégie. Ce n’est pas une fonction de conseiller technique, c’est une fonction de conseiller « auprès », hors hiérarchie. Elle permet de faire partie du cercle des deux, trois ou quatre personnes qui entourent le président de la République ou le Premier ministre, et sont au courant de tout. Son titulaire essaie – en dirigeant les équipes de conseillers techniques « classiques » qui traitent les dossiers et préparent les arbitrages – d’infléchir les autres politiques en fonction de considérations et d’objectifs sociaux. La fonction a pris un réel éclat quand Jacques Delors l’a occupée à Matignon en 1969. Il a créé une fonction dont le titre était « conseiller pour les affaires sociales et culturelles ». J’ai occupé cette fonction à deux époques très différentes : pendant sept ans, tout au long du septennat de Valéry Giscard D’Estaing, auprès du Premier ministre, Jacques Chirac puis Raymond Barre. La période la plus longue a été celle de Raymond Barre, période qui a connu les effets des deux chocs pétroliers et qui a été principalement marquée par une inflexion des politiques économiques et sociales dans le sens d’une plus grande rigueur. Par exemple, Jacques Delors avait négocié un célèbre contrat avec EDF qui, au fil des mois, avait été modifié, entraînant un accroissement automatique de 2 % de pouvoir d’achat. Il a donc fallu un peu déconnecter le système. Cela a été une phase sociale difficile.
Et là j’en viens à un autre aspect du rôle du conseiller social, qui est capital, celui des relations avec tous les interlocuteurs. Le conseiller social, en dehors du fait qu’il dirige les équipes techniques et qu’il est conseiller du prince, doit maintenir des relations de confiance avec les interlocuteurs syndicaux et patronaux, c’est-à-dire s’expliquer franchement, ne jamais les « mener en bateau », et enfin les prévenir des « mauvais coups » qu’on va leur faire, en essayant toujours d’arrondir les angles. La dernière fonction, c’est celle de « détecteur d’explosif ». Cela consiste à voir – Jacques Delors me l’avait bien appris et il le faisait merveilleusement –, dans la situation d’un pays, ce qui peut faire déraper la situation. On ne le sait jamais à coup sûr, mais quinze jours avant, on peut s’en apercevoir. Il y a une sorte de carte des risques majeurs. Et une fois que les risques majeurs ont débouché sur un conflit, il faut s’en occuper. Le conseiller social a ces différentes fonctions.
Après cette période, et à vingt-cinq ans d’écart, j’ai, à nouveau, assumé cette fonction de 2007 à 2010 auprès de Nicolas Sarkozy. C’était exactement la même fonction, conseiller social, mais auprès du président de la République. Un dernier aspect que je n’ai pas mentionné, c’est que, dans ces postes de conseiller auprès du Premier ministre, et encore plus du président de la République, vous êtes au cœur de la comédie humaine du pouvoir. Indépendamment des questions sociales, vous assistez à toutes les réunions importantes sur tous les sujets, y compris diplomatiques. C’est un lieu d’observation extraordinaire.
Risques : Dans la comédie du pouvoir, comment le conseiller social est-il perçu ?
Raymond Soubie : Tout dépend s’il est conseiller social auprès du président de la République ou du Premier ministre. Il faut toujours s’entendre avec son homologue. Avec les ministres, c’est plus compliqué car le rôle de cette fonction, c’est quand même de les conseiller, et parfois, de les surveiller. Je les ai laissés exercer leurs responsabilités, mais je leur ai demandé en retour de la transparence et de la loyauté. C’est plus ou moins facile selon les personnes.
Risques : Ce que l’on entendait par protection sociale il y a cinquante ans ne couvre plus aujourd’hui les mêmes champs d’intervention. Comment voyez-vous cette évolution ? Que pensez-vous du Conseil d’orientation des retraites (COR) ?
Raymond Soubie : La protection sociale, ce sont tous les systèmes de transferts sociaux ou d’aide sociale. Les suivre, c’est juger de leur efficience et les modifier pour en corriger les injustices. J’ai vécu la grande réforme des retraites au début des années 1970. Elle a changé totalement la situation des retraités car, en dépit des grands régimes de retraite datant de la Libération, leur situation était difficile en 1970. Rien de comparable avec les années 2000 et surtout 2010. De 2007 à 2010, auprès de Nicolas Sarkozy, la lutte contre l’aggravation inquiétante des déficits est devenue la priorité. Et quand je dis « des déficits », c’était des déficits massifs, inconnus autrefois. Prenons l’exemple de l’assurance maladie. L’Ondam (Objectif national des dépenses d’assurance maladie) a progressé pendant plusieurs années d’environ 7 % par an au début des années 2000. Si l’on regardait les prévisions du COR vers 2006 sur les retraites et qu’on regardait les prévisions qu’il nous a remises début 2010, le déficit prévu en 2007 pour 2030 on l’avait en 2010. L’échéance était avancée de vingt ans !
Jacques Delors, dans une conversation que j’ai eue avec lui en 2007, estimait que ni l’expertise des situations, ni même les premières propositions, ne devaient être confiées à des organismes composés de politiques et de partenaires sociaux, car ceux-ci ont tendance à rechercher un consensus, même sur un diagnostic, ou une projection financière. Il faudrait que le diagnostic soit posé par une autorité indépendante (qui pourrait être la Cour des comptes). C’est pour cette raison que les prévisions du COR sont toujours trop optimistes.
Risques : On a l’impression aujourd’hui qu’en matière de protection sociale, la gestion des risques l’emporte sur la stratégie. Quel est votre sentiment ?
Raymond Soubie : C’est totalement vrai. Il y a une réelle pression du court terme. Prenons la préparation du PLFSS. L’objectif est de trouver des mesures qui ne sont pas des mesures systémiques mais ponctuelles, permettant au prochain PLFSS de réduire – un peu – les déficits. Le temps et l’énergie consacrés à cela, dus à la pression accrue de ces déficits, rendent plus difficile la réflexion systémique. Un exemple : les retraites et le passage à un système par points. C’est un sujet qui a d’abord été confié au COR. Il lui a été demandé de faire une analyse et des propositions sur un système notionnel, avec un rapport d’ailleurs très mitigé sur l’application du système. Quand 2010 est arrivé, l’objectif de priorité absolue c’était les déficits ! L’un des grands arguments des ennemis de la réforme systémique, c’est qu’il faudrait des années pour aboutir et que les déficits ne nous en laissent pas le temps.
Risques : La nouvelle réforme des retraites n’est-elle pas une erreur politique majeure alors que le COR estime lui-même que les règles et les systèmes ne sont pas si différents ?
Raymond Soubie : Les syndicats, refusant que l’on touche au secteur public, ont fait passer le message au gouvernement. François Hollande a pris l’engagement, dès juillet, qu’on n’y toucherait pas en termes d’harmonisation. En 2010, la réforme a provoqué un choc très fort (le tabou des 60 ans) et on a eu des millions de gens dans la rue. J’avais dit à Nicolas Sarkozy : ou vous négociez et vous risquez de perdre l’essentiel. Ou vous maintenez. Sa crainte était de retomber dans un phénomène de type 1995 avec une paralysie des transports. Je lui ai rappelé qu’entretemps il y avait eu la mise en place du « service minimum », c’est-à-dire l’obligation pour les salariés de déclarer qu’ils vont faire grève 48 heures avant. Même avec une grève très profonde, la SNCF peut faire circuler 35 % des trains, ce qui n’était pas possible en 1995. Quant aux manifestations, elles étaient déjà très importantes mais il n’y a risque que si les jeunes y participent, ce qui n’était pas le cas. Je pense que François Hollande, dans la réforme qui vient d’être faite, a surestimé le risque social.
Mais revenons à cette histoire de réforme systémique. En 2010, la CFDT était la seule à soutenir cette idée. Les autres syndicats y étaient farouchement opposés car la création d’un système par points, c’était aller vers l’unification des régimes. Or leur base était surtout composée des salariés du public. L’idée a été abandonnée. C’est très compliqué de tout refondre en un système par points mais nous pourrions viser, dans un premier temps, l’harmonisation. Si on prend l’exemple de la fonction publique, il y a deux sujets : les six derniers mois versus les vingt-cinq meilleures années ; et l’autre sujet, les services actifs. Avec la retraite à 50 ans, bientôt 52, et à 55 ans, bientôt 57, pour un million de fonctionnaires. C’est énorme. J’avais fait faire à l’époque une étude sur les services actifs. Il y en a qui sont très actifs et d’autres qui le sont beaucoup moins… Les précédents gouvernements depuis quinze ans ont commencé à procéder à cette harmonisation, timidement, mais il faudrait continuer dans cette voie.
Risques : Parmi les dossiers que vous avez eus à traiter, quel a été le plus difficile ?
Raymond Soubie : Les retraites, parce qu’il touche beaucoup les gens – il faut y faire très attention. Le péril n’est pas général sur la protection sociale, il est en fonction des risques. Sur l’assurance maladie, vous avez les affections longue durée qui explique une part importante de l’accroissement des dépenses et puis – mais pour des raisons ne tenant pas aux Français mais à l’interne – les hôpitaux, qui représentent plus de 50 % de la dépense, alors qu’il y a des efforts de rationalisation considérables qui demeurent possibles et amélioreraient la situation des patients. Dans le système hospitalier, vous avez des inégalités considérables entre les malades, liées au lieu d’habitation et à leurs relations. Les inégalités dans la qualité des systèmes de soins, même à l’intérieur d’un même CHU, sont considérables. Ce qui manque dans le système – ce qui existe aux États-Unis de manière peut-être excessive – c’est la transparence sur son efficience. Le comble, c’est que ce sont les journaux qui font les évaluations. Il devrait y avoir des organismes publics qui proposent une évaluation pour les malades, et qui créeraient ainsi une pression. Ce sont des sujets très difficiles parce que tout le corps médical est arc-bouté, c’est évident. En fait, les sujets les plus difficiles ce sont les sujets sur les corporations – par exemple les régimes spéciaux en matière de retraite, les médecins en matière d’assurance maladie.
Risques : Comment voyez-vous l’évolution du marché du travail, avec notamment l’accord national interprofessionnel (ANI) du 11 janvier 2013 ?
Raymond Soubie : C’est une très bonne réforme dans ses principes. On doit anticiper les évolutions, donner plus d’information économique en amont sur la stratégie de l’entreprise et en discuter. Il faut aussi permettre une plus grande flexibilité de l’emploi, avoir des PSE (plans de sauvegarde de l’emploi) moins contraignants, des accords de maintien dans l’emploi et de la mobilité. Tout ceci en échange de la gestion anticipée qui arrange les syndicats et puis des mesures sur la santé. Les dispositions ont été prises. Qu’est-ce qui ne marche pas aujourd’hui dans le système ? Pour les PME, la complexité, c’est évident. Mais pour les entreprises plus importantes, on dit : c’est la non flexibilité. A mon avis, ce qui est le plus redoutable en France, c’est l’instabilité juridique. C’est qu’on ne sait jamais, parce que ce domaine est soumis à la jurisprudence. Les magistrats de la Cour de cassation le disent. Ils ne font pas qu’interpréter la loi, ils sont aussi cocréateurs du droit.
Je reviens à votre question sur l’ANI. Sur le papier, on réduit les délais de consultation, c’est plutôt bon pour les PME. Sur les PSE, on met en place un système que j’ai toujours soutenu, à savoir qu’en cas d’accord conclu avec des syndicats représentant 50 % des salariés, cet accord est recevable. L’autre voie, c’est la décision unilatérale soumise à l’accord de l’administration du Travail. Ça, c’est ce que dit le texte. Depuis le 19 juillet dernier, Michel Sapin a sorti une série d’instructions sur la manière d’appliquer la procédure. Que va-t-il se passer au niveau de l’application ? Cela peut vraiment tout améliorer s’il y a des accords à 50 %. Mais la CGT ayant la possibilité dans beaucoup d’entreprises d’éviter qu’on ait 50 %, quel jeu va-t-elle jouer ? Le blocage ou une forme d’ouverture ? Je n’en sais rien. Quant à l’autre voie, au fond c’est le vieux rêve du patronat qui dit : ah, autrefois, quand il y avait l’autorisation administrative de licenciement, cela évitait trop de risques juridiques. Mais est-ce que les juges administratifs aujourd’hui ne ressemblent pas aux juges judiciaires ? Est-ce que les juges judiciaires ne devront quand même pas intervenir ? Et puis que va dire l’administration du Travail des opérations très médiatisées ? Je dirai que les principes et les textes sont très bons, mais tout dépendra de la manière dont les acteurs vont l’appliquer. On ne peut pas aujourd’hui dresser de bilan.
Sur le marché de l’emploi, le grand sujet qui n’est pas traité, c’est celui de l’inégalité entre les jeunes et la génération installée. Avec toujours les deux théories : la théorie « faisons des sous-contrats pour les jeunes » (c’était le « contrat première embauche » de Villepin). Les mini-jobs allemands, c’est ça. Les « zéro heure » anglais, c’est un peu ça. Et puis, vous avez la réponse exactement opposée qui est celle du contrat unique. J’ai beaucoup étudié la question du contrat unique à l’époque où je présidais le Conseil d’orientation pour l’emploi. Le problème, c’est que ce n’est pas le même contrat unique pour les entreprises et pour les syndicats. Pour les syndicats, c’est le CDI actuel ; et pour les entreprises, c’est de trouver un CDI plus souple qui se renforce avec le temps.
Risques : Peut-on dire un mot de la branche famille qui sera l’une des grandes réformes de ces prochains mois ?
Raymond Soubie : Est-ce une réforme de la branche famille ou une réforme du financement de la branche famille ? Ce n’est pas encore clair. Il y a eu un rapport du Haut Conseil du financement de la protection sociale provisoire sur ces sujets. Si on veut baisser les cotisations patronales de la branche famille, soit il faut en réduire les dépenses, soit il faut trouver d’autres recettes. Le quotient familial, la mesure vient d’être prise sur la branche famille pour apporter environ un milliard d’euros. La fiscalisation de l’avantage « trois enfants », c’est fait. Aller plus loin, ce n’est pas évident. On va retomber sur la CSG des retraités : ramenée au même niveau que celle des actifs, elle rapporterait deux milliards d’euros ; ce qui n’est pas mal.
Risques : Comment voyez-vous le système français de la protection sociale par rapport au reste du monde ?
Raymond Soubie : Dans le reste du monde il y a différents systèmes très différents. La situation de l’Angleterre, en matière de santé, est spécifique. Son système d’organisation des soins fait qu’avec 7 % du PIB, on a des populations à état de santé égal à celui des États-Unis qui dépensent 15 %. Les Anglais ont adopté un système, au détriment du confort. C’est du low-cost. Vous avez une opération à faire, si elle n’est pas urgente, vous êtes sur liste d’attente ou alors il faut payer plus. Et ils ont au fond pas mal réussi. Parce que leur système de santé est quand même efficient, pour un coût très inférieur au système français. C’est un système assez rationnel, dont tout le monde dit en France « nous ne l’accepterions jamais ». Il y a le système américain, qui est quasiment l’inverse, un système essentiellement assuranciel, qui coûte très cher, pour un résultat en termes de santé pas extraordinairement efficient. C’est l’exemple anti-anglais. Vous avez les Allemands et nous, qui nous rapprochons plus. Vous avez des modèles différents. Je ne crois pas deux secondes au modèle américain, ce n’est pas un bon modèle. Le vrai sujet, c’est le modèle anglais.
En réalité, ce dont nous avons besoin, c’est d’un organisme qui travaillerait sur des changements de système, pas seulement au niveau des principes mais au niveau opérationnel.
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