Les débats économiques autour de l’assurance chômage se focalisent autour de quatre thématiques majeures : son caractère obligatoire, sa gouvernance, ses incitations et son financement.
L’assurance chômage doit-elle être obligatoire comme c’est le cas dans la plupart des pays ou facultative comme c’est le cas pour la couverture complémentaire (mais pas la couverture de base) dans certains pays d’Europe du Nord ? En fait, dans tous les pays industrialisés, une fraction non négligeable de l’assurance chômage demeure obligatoire, sans qu’il y ait débat sur le sujet. L’éventualité d’une assurance chômage non obligatoire n’a jamais porté que sur le complément d’indemnisation au-delà d’un minimum beveridgien. En France, jusqu’à présent la distinction entre indemnisation de base et indemnisation complémentaire n’a jamais fait l’objet d’un intérêt ni du côté des salariés, ni du côté des employeurs et encore moins du côté de l’Etat. La réforme qui est entrée en vigueur progressivement, en accompagnement de la situation du marché du travail, les 1er juillet, 1er octobre et 1er décembre 2021 n’a jamais même effleuré le sujet. On peut le regretter dans la mesure où l’exposition au risque de chômage n’est pas stochastique. Elle est fortement biaisée en fonction du niveau de revenu et d’éducation. De ce fait, un chômeur occasionnel est traité de la même façon qu’un chômeur récurrent alors même que les situations sont fondamentalement différentes et ressortent d’incitations opposées, auxquelles une assurance chômage à deux régimes, l’un obligatoire de base, l’autre facultatif complémentaire, pourrait apporter une solution intéressante.
L’assurance chômage doit-elle être gérée par l’Etat, comme c’est le cas dans les systèmes beveridgiens anglais et irlandais, par les partenaires sociaux, comme c’est le cas dans les systèmes bismarckiens allemand et français, ou par une combinaison des deux, selon que l’on est dans la couverture de base ou dans la couverture complémentaire, comme c’est le cas dans les pays d’Europe du Nord ? A l’inverse de la question précédente, cette question-ci revient de façon récurrente dans la discussion sur l’avenir de l’assurance chômage. Elle y a d’autant plus sa place que l’Etat met, à intervalles réguliers, les partenaires sociaux sous la pression d’imposer ses vues par voie législative si ceux-ci ne se conforment pas aux vues du gouvernement… situation pour le moins singulière. Par-delà cette pression, il existe au moins un argument fort en faveur du transfert de la gouvernance de l’assurance chômage à l’Etat : il s’agit du caractère fortement redistributif de l’assurance chômage. On peut en effet considérer que le système français d’assurance chômage, hors allocation de solidarité, ne fonctionne que pour un tiers des montants concernés comme un système d’assurance et que, pour les deux tiers restants, il fonctionne comme un pur système de redistribution, qui devrait normalement relever de la solidarité nationale et de l’impôt. Ce débat, encore une fois évacué à l’occasion de la réforme actuelle, s’invitera probablement à la table des négociations et réformes futures qui ne manqueront pas de s’imposer plus vite qu’on ne l’imagine aujourd’hui.
L’assurance chômage doit-elle inciter les acteurs économiques à minimiser le recours au chômage et la durée du chômage ? La plupart des économistes, dans le monde, pensent que ce doit être le cas, dans toute la mesure du possible. En effet, l’un des résultats récurrents des études empiriques menées sur le chômage fait ressortir la proportionnalité du chômage à la durée d’indemnisation : plus la durée d’indemnisation est longue, plus la durée du chômage est elle-même longue et plus le taux de chômage est élevé. Certains experts, sans avoir pu jusqu’à présent mettre en évidence un lien empirique solide entre reprise rapide de l’emploi et récurrence du chômage, font toutefois valoir qu’une reprise précipitée de l’emploi pourrait inciter les chômeurs à accepter des emplois de mauvaise qualité, peu porteurs et mal payés. Naturellement, les résultats empiriques évoqués plus haut laissent penser qu’un raccourcissement de la durée d’indemnisation, quitte à ce que le niveau d’indemnisation soit plus généreux, constituerait une incitation à la reprise d’emploi. Mais, par rapport au chômage structurellement lié à la nature de l’activité, il existe aussi d’autres formes d’incitation, tournées non plus vers l’employé mais vers l’employeur : les entreprises et les activités qui recourent plus systématiquement que la moyenne aux licenciements et aux emplois courts ne devraient-elles pas internaliser le coût social de ce recours excessif au licenciement, sous la forme d’un taux de cotisation plus élevé ? C’est le principe de l’ « experience rating » aux Etats-Unis. La réforme de l’assurance chômage qui vient d’entrer en vigueur joue sur ces deux formes d’incitation, avec plus ou moins d’efficacité comme on le verra.
L’assurance chômage doit-elle être, par principe, à l’équilibre financier ? A chaque réforme de l’assurance chômage, c’est-à-dire à intervalles de plus en plus rapprochés, cette question fait l’objet de débats passionnés en France. En théorie, les deux positions, celle qui estime que le principe de l’équilibre financier annuel devrait s’imposer et celle qui estime que l’assurance chômage constitue un instrument efficace de régulation keynésienne de la demande, qui devrait donc être en déficit durant les creux cycliques et, plus largement, lorsque la demande est jugée insuffisante par l’Etat, ont pour elles des arguments économiques et financiers valides. Mais, c’est peut-être la gouvernance du régime d’assurance chômage qui constitue le paramètre le plus important de la réponse à cette question. Il est plus facile de concevoir et contrôler les déficits d’un régime géré par l’Etat que ceux d’un régime géré par les partenaires sociaux. Imagine-t-on un régime géré par les partenaires sociaux qui puisse tomber en faillite et arrêter de payer les chômeurs alors que l’économie connaît une crise grave, parce que les banques n’auraient plus confiance dans ce régime ? L’Etat et le contribuable seraient contraints de voler au secours du régime. Mais, les partenaires sociaux ne seraient-ils pas alors déresponsabilisés, sachant que le contribuable viendra systématiquement à la rescousse de leurs erreurs ? En outre est-il légitime que les revenus des chômeurs augmentent par rapport à ceux des actifs lorsque la conjoncture est déprimée ou ne serait-il pas plus équitable qu’ils fluctuent avec ceux des actifs ? Dans le premier cas, les déficits de l’assurance chômage durant les creux cycliques seront considérés comme légitimes. Dans le second cas, c’est le principe de l’équilibre qui devra s’imposer. Le débat fait rage au niveau des principes sur ces sujets mais en pratique, les réformes qui se sont succédé, y compris la dernière réforme qui vient d’entrer en vigueur, ne tranchent pas le problème, laissant celui-ci au jeu de l’interaction dramatique habituelle entre l’Etat et les partenaires sociaux…
… avec pour conséquence préoccupante que l’assurance chômage s’est durablement installée, depuis 2009, dans le confort douillet d’un déficit croissant, avec une dette qui pourrait dépasser 65 Md€ en 2021 (dernière prévision de l’Unédic en octobre 2021) ! La lecture des différentes contributions à ce dossier et l’appréciation que l’on peut en tirer sur la réforme de l’assurance chômage seraient biaisées si elles ne tenaient pas compte de cet état de fait préoccupant.
Franck Morel donne une présentation synthétique des lignes directrices de la réforme qui comporte des changements structurels importants sur le mode de calcul de l’indemnisation des demandeurs d’emploi reprofilé pour faciliter la reprise de l’emploi. Il se demande toutefois si le contexte particulier de son adaptation en fonction d’indicateurs liés à l’état du marché de l’emploi ne va pas influer sur son devenir à plus long terme et si ses effets ne vont pas être largement émoussés. Il estime cependant qu’il sera difficile de revenir en arrière sur de nombreux points, même en cas d’amélioration de la situation de l’emploi, l’utilisation des indicateurs de retour à meilleure fortune constituant une nouveauté dans la mise en œuvre des règles d’indemnisation.
Guillaume Foki donne une présentation comparative des régimes d’assurance chômage français et allemand. Il montre que ces deux régimes reposent sur le même principe fondamental : l’assurance compense la perte de revenu professionnel en contrepartie de cotisations prélevées sur les salaires. Ils s’inscrivent en outre dans une logique contributive commune. Ils se distinguent néanmoins par leur modèle de gouvernance, avec une responsabilité différente dans la conception de la règle. En outre, depuis la récente réforme du système français, ils se distinguent par leur méthode de constitution du droit à indemnisation (conditions d’affiliation minimales, durée d’indemnisation, montant de l’indemnisation).
Marylise Léon et la CFDT estiment que la réforme fait abstraction de la situation réelle des demandeurs d’emploi. Elle aurait des effets colossaux sur l’indemnisation des demandeurs d’emploi, dont les allocations vont fortement chuter, en moyenne de 17 %, avec une baisse plus importante pour tous ceux qui ont un rythme de travail de moins de 57 %, en dépit du mécanisme plancher introduit dans la réforme. L’auteur pointe en outre les problèmes soulevés par l’évolution de la gouvernance où l’Etat corsète désormais la négociation des partenaires sociaux en fixant unilatéralement la trajectoire financière et les objectifs des règles d’indemnisation alors que la loi devrait déléguer aux partenaires sociaux la définition des règles de l’indemnisation dans le cadre de la négociation.
Hubert Mongon estime que la réforme va dans le bon sens. Le durcissement des paramètres du régime qu’elle prévoit était nécessaire pour inciter les demandeurs d’emploi à revenir plus rapidement sur le marché du travail et pour redresser la situation financière devenue critique de l’Unédic. Il regrette toutefois le bonus-malus qui va pénaliser les entreprises fragiles, déjà corsetées par des procédures de licenciement contraignantes. Il considère en outre qu’il faudrait revoir en profondeur l’organisation, le financement et la gouvernance de notre système d’indemnisation du chômage. L’auteur suggère un système à deux niveaux avec un socle de solidarité, géré par l’Etat et financé par l’impôt, et un régime complémentaire, géré par les partenaires sociaux et financé par des cotisations.
Eric Heyer considère que, d’un point de vue économique, cette réforme de l’assurance chômage n’est pas efficace car la plus forte dégressivité des prestations, contrairement à un raccourcissement de la durée d’indemnisation couplé à une revalorisation de son montant, n’est ni équitable ni incitative. Quant au bonus-malus, il comporte la faiblesse d’être arbitrairement limité à sept branches d’activité, excluant de ce dispositif les deux tiers des contrats courts, notamment des secteurs très gourmands en CDD courts comme la santé, le bâtiment ou les intermittents du spectacle. Enfin, le durcissement de l’ouverture des droits fait peser les efforts d’économie principalement sur les chômeurs les plus précaires, tout en impactant aussi fortement les chômeurs issus de contrats longs et stables.
Emmanuel Jessua estime que les effets de la réforme sur l’efficacité du marché du travail seront secondaires par rapport à son impact budgétaire. De fait, les études empiriques montrent que l’effet de la générosité de l’assurance chômage sur le taux de chômage ou sur le taux d’emploi est faible et que, pour gagner en efficacité, la générosité optimale devrait être contracyclique. Cela tient au fait que, en bas de cycle, où la composante conjoncturelle du chômage est importante, l’intensité de l’aléa moral est moins prononcée et le rôle assurantiel-stabilisateur de l’assurance chômage est renforcé. Une réforme paramétrique de l’assurance chômage, même si elle a des effets significatifs sur la durée entre deux emplois, n’aura donc pas forcément d’effet macroéconomique sur le chômage et sur l’emploi.
