Depuis de Gaulle qui l’a créée, jusqu’à Macron, il n’est pratiquement pas de président élu sous la cinquième République qui n’ait réformé l’assurance chômage. Tant que le chômage restera un problème, il y a fort à croire que la réforme de l’assurance chômage fera partie, avec les réformes scolaire, fiscale et administrative, des exercices imposés d’un quinquennat présidentiel. Qu’attendre de l’exercice Macron ? Après avoir posé le diagnostic des problèmes et fait l’inventaire des possibles contraints par les limites de l’endettement, on devrait se proposer de les évaluer. Mais pourquoi, au juste, le sujet intéresserait-il les lecteurs de Risques ? Au titre de la culture économique générale ou parce qu’il s’agit véritablement d’assurance ? C’est à toutes ces questions que nos auteurs vont nous aider à répondre.
Bruno Coquet montre d’abord comment on peut distinguer l’assurance chômage des politiques sociales portées par le service public de l’emploi et bien souvent par… le budget de l’assurance chômage. Cette distinction est importante car elle permet de constater que l’assurance en elle-même ne perd pas d’argent, et parce qu’elle est nécessaire pour mener une véritable analyse coûts/avantages des politiques de l’emploi.
Philippe Trainar approfondit l’analyse du « mélange des genres » à l’œuvre dans l’organisation actuelle de l’assurance chômage, mélange que la réforme n’entend pas bouleverser. Autant il paraît légitime de laisser les partenaires sociaux gérer une assurance qui a vocation à l’équilibre, autant il est étrange de les laisser décider sur une redistribution de grande ampleur, même si on comprend quelles raisons pratiques ont pu conduire à cet état de fait. Les propositions raisonnables de l’auteur devront attendre une prochaine réforme.
Dans la ligne de cette analyse, Michel Guilbaud considère qu’un régime assuranciel et contributif peut être géré par les partenaires sociaux à condition de clarifier les responsabilités de chacun. Toutefois, ce n’est pas la voie suivie par la réforme qui brouille le lien entre les cotisations et les indemnités d’une part, et d’autre part met en place des incitations négatives aux contrats courts dont les effets seront probablement néfastes pour l’emploi. L’État prend la responsabilité d’une réforme dont les conséquences néfastes pourraient lui être imputées ; des alternatives moins coûteuses politiquement et financièrement existent pourtant.
L’article d’Emmanuel Jessua s’intéresse moins à la méthode qu’au projet du gouvernement. Celui-ci devrait avoir un effet sur le niveau de l’allocation, sur les critères d’admissibilité et sur les critères d’éligibilité, avec pour objectif de faire des économies substantielles. L’ensemble devrait toutefois s’avérer « sans effet significatif sur l’efficacité du marché du travail ni sur les grandeurs macroéconomiques ». On aimerait à le croire, même si on peut craindre que la dimension redistributive sera vraisemblablement entamée, ce qui pourrait avoir des effets macroéconomiques directs (via la consommation) ou indirects (via la conflictualité sociale).
À rebours de la réforme proposée, Pierre Cahuc rappelle que les dernières études empiriques des économistes montreraient plutôt que « l’introduction d’une dégressivité de l’assurance chômage n’est pas un moyen efficace de faire des économies ». Il questionne aussi le choix du gouvernement de réaffirmer le caractère obligatoire de l’assurance, qui aurait pu être remis en cause car il comporte des conséquences nocives sur les incitations à travailler. Et l’auteur de proposer l’articulation d’une garantie obligatoire minimale avec une assurance optionnelle subventionnée.
C’est précisément à une telle évolution de l’assurance chômage obligatoire vers le régime des minima sociaux que s’oppose Patricia Ferrand, comme d’ailleurs à la reprise en main par l’État en contrepartie de la fin des cotisations « salariés ». Elle doute de l’efficacité de la réforme pour réduire l’instabilité du travail, et s’inquiète de l’effet des économies prévues sur les salariés pauvres : la réforme risque de maintenir les travailleurs pauvres dans une trappe à pauvreté et à emploi précaire. C’est pourquoi on peut penser que l’évolution du modèle social enclenchée par cette réforme n’est pas désirable et qu’il est temps pour un débat de fond sur les orientations.
Olivier Babeau propose justement un tel débat de fond en déplaçant le point d’attention, de l’indemnisation des chômeurs vers la résilience de tous les travailleurs par la formation tout au long de la vie. Il semble évidemment nécessaire, dans un monde où les métiers disparaissent autant que les emplois, de permettre à chacun de compléter sa formation pour retrouver du travail. La dynamisation de la formation professionnelle permettrait certainement de faire baisser la durée du chômage, et il convient naturellement de consacrer des moyens à ce projet, même si ce n’est pas plus le rôle de l’assurance chômage de le financer que le rôle des assureurs automobiles de payer pour l’aménagement des routes.
Enfin, Xavier Ragot voit le coup suivant. En prévision d’une prochaine crise, il propose un système de réassurance chômage à l’échelle européenne pour éviter qu’un aléa conjoncturel ne contraigne l’indemnisation des chômeurs qui, rappelons-le, sert aussi de stabilisateur automatique pour éviter les récessions. C’est aussi une manière de rappeler que nos problèmes sont parfois solubles dans l’Europe : il suffit seulement de regarder un peu plus loin… La prévoyance n’est-elle pas un aspect fondamental du métier de l’assureur ?
