Claude Tendil
Vice-président de Mouvements des entreprises de France (Medef)
Durant sa campagne électorale, le futur président de la République a dressé un bilan critique de notre système actuel de retraite et s’est engagé à mettre en place un système universel de retraite par répartition qui garantisse qu’un euro cotisé donne les mêmes droits, quel que soit le statut de celui qui a cotisé. Cet article s’attachera à définir les sept piliers incontournables sur lesquels cette réforme doit s’appuyer.
Notre système de retraite est complexe ; la pension étant calculée différemment selon que l’on est fonctionnaire, salarié du secteur privé ou indépendant. Il est injuste, un euro ne donnant pas droit au même supplément de retraite selon les parcours. Il est angoissant car sa soutenabilité n’est pas assurée. Il pénalise la mobilité professionnelle dans la mesure où personne n’est capable d’anticiper les conséquences sur la retraite d’une mobilité. Il est pénalisant pour la prise de risque ainsi que pour les carrières heurtées.
Pour mettre en place un système universel de retraite par répartition qui garantisse qu’un euro cotisé donne les mêmes droits, quel que soit le statut de celui qui a cotisé, l’ensemble des régimes sociaux seraient regroupés en un seul système commun aux salariés, aux employeurs et aux indépendants, qui offrirait les mêmes droits et obligations aux uns et aux autres. Le total des droits accumulés serait converti au moment de la retraite en une pension, selon les mêmes modalités pour tous, en fonction de l’âge de départ. L’objectif est la transparence du système à tout instant, son équité (quelle que soit la carrière) et sa flexibilité (avec libre choix de l’âge de départ à la retraite).
Le futur président a cependant clairement dessiné les limites de la réforme qu’il envisage. Le système resterait en répartition. Les spécificités de certains régimes pourraient subsister en raison notamment des caractéristiques des métiers concernés. Les taux de cotisation pourraient notamment rester différents. Il y aurait toujours un âge légal de départ à la retraite que le président veut maintenir à 62 ans. La solidarité actuelle serait intégralement conservée et intégrée au nouveau régime. La pénibilité serait toujours prise en compte.
Indépendamment de ce projet, nous pensons que toute réforme de notre système de retraite doit reposer sur sept piliers inébranlables, à l’aune desquels elle doit être appréciée.
Séparation claire des volets contributif et de solidarité
Le système universel de retraite par répartition doit comporter deux volets clairement séparés, l’un contributif, l’autre de solidarité. Ces deux volets répondent en effet à des logiques économiques opposées.
Le volet contributif se situe dans une logique bismarckienne de revenu de remplacement proportionnel au revenu d’activité. Il repose sur une perspective d’interdépendance entre les générations, où la génération présente finance, par ses cotisations, les retraites des générations passées, avec la certitude que les générations futures financeront, par leurs cotisations, ses propres retraites. Les cotisations sociales génèrent au profit des cotisants un droit à retraite, proportionnel tant aux revenus d’activité sur lesquels ces cotisations sont assises qu’aux taux auxquels elles sont perçues. Sans cotisations sociales pas de système par répartition. En outre, la part contributive doit être, par définition, prépondérante dans un système par répartition évolué.
Le volet de solidarité se situe en revanche dans une logique beveridgienne de revenu minimum. Dans une société développée, passé un certain âge à partir duquel elle ne peut plus subvenir à ses besoins par son activité, toute personne doit pouvoir bénéficier d’une pension minimale, quels qu’aient été ses revenus d’activité et ses cotisations. Le bénéfice de cette pension minimale est accordé aux personnes qui n’ont pas eu de revenu d’activité ou qui n’en ont pas eu suffisamment pour générer, par leurs cotisations, un niveau de retraite égal au niveau de la pension minimale. La solidarité est par définition financée par l’impôt et cet impôt doit être à base et assiette aussi larges que possible. Mais, dans un système par répartition évolué, où la part contributive est prépondérante, la solidarité ne peut générer de droits gratuits financés par l’impôt et la redistribution, que dans des cas limitativement décrits et précisément contrôlés. Il ne s’agit pas d’inciter les agents économiques à adapter leurs comportements pour maximiser le bénéfice de droits gratuits, ce qui conduirait à la ruine du système et de l’État.
Droits identiques pour un euro cotisé, défini de façon homogène
Dans tout système par répartition, l’équité présuppose qu’un euro cotisé donne les mêmes droits, quel que soit le statut de celui qui a cotisé. Mais, qu’est-ce qu’un euro cotisé quand les taux de cotisations des employeurs diffèrent sans lien avec le niveau des taux de cotisations des salariés ? Est-ce un euro cotisé par le salarié ? Mais alors pourquoi des cotisations employeurs différentes ? Est-ce un euro cotisé par le salarié et l’employeur au prorata des taux de cotisations sociales en vigueur ? Mais alors pourquoi affirmer le principe d’un droit identique attaché à cet euro auquel les salariés n’auraient pas contribué dans des proportions similaires selon le secteur ? On le voit, l’équité ne peut s’arrêter à l’affirmation qu’un euro cotisé donne les mêmes droits puisque ce principe appliqué sans prendre en compte la structure des cotisations sociales et leur partage entre salariés et employeurs génère des droits identiques à efforts contributifs différents, l’essence même de l’iniquité. De quelque façon que l’on tourne le problème, il est clair que l’on n’atteindra pas l’équité si l’on ne s’efforce pas, en même temps que l’on affirme le principe qu’un euro cotisé donne les mêmes droits, d’harmoniser les cotisations des employeurs. Dans la version hard de cette harmonisation, cotisations des salariés et cotisations des employeurs sont totalement harmonisées à un même niveau. Dans la version soft, seule la proportion entre les taux de cotisations des salariés et ceux des employeurs est harmonisée.
L’équité exige donc que, d’une façon ou d’une autre, il soit mis fin à l’exception que constituent le régime des fonctionnaires et les régimes spéciaux. Des calculs voudraient nous laisser croire, qu’après moult ajustements, les taux de cotisations de ces régimes et les droits qu’ils accordent seraient, en moyenne, équivalents aux taux de cotisations du secteur privé. Ces résultats sont spécieux dans la mesure où les cotisations dont il s’agit ne concernent que les cotisations des salariés tandis que celles des employeurs du secteur public atteignent des montants sans aucune mesure avec les cotisations des employeurs du secteur privé… le tout pour des droits identiques. Et, que l’on n’aille pas dire que ce sont les écarts de démographie et la compensation démographique qui expliquent ces résultats car cela ne ferait qu’ajouter à l’opacité du calcul et de ses résultats.
L’équité dans la répartition exige aussi que les éléments de calcul des pensions puis les pensions elles-mêmes soient indexés sur les salaires ou sur les revenus d’activité, à l’instar de ce que font désormais l’Arrco1 et l’Agirc2. Le principe de la répartition consiste à faire financer les retraites par les revenus d’activité et donc à lier d’une façon ou d’une autre le niveau des retraites au niveau des revenus d’activité, notamment des salaires. Les retraites doivent donc partager les bonnes et mauvaises fortunes des salariés. Et c’est cela que garantit un mécanisme d’indexation des retraites relié à l’évolution des salaires. Certains feront peut-être valoir que le niveau de vie des retraités est supérieur à celui des actifs et que l’indexation sur les prix permet de réduire l’écart. Mais, si le niveau des retraites est effectivement excessif, le problème doit être résolu en ajustant le niveau des retraites et des cotisations, et non par le biais de l’indexation qui traite de façon inégale et donc inéquitable les différentes générations.
Inclusion de l’ensemble des régimes par répartition
Si l’ensemble des régimes par répartition ne sont pas inclus dans le nouveau système universel, on ne voit pas ce que la réforme apportera puisqu’elle n’aura changé qu’à la marge le système antérieur. Si le nouveau système n’inclut les anciens régimes par répartition que jusqu’à trois plafonds, par exemple, ceci veut dire, soit que les cadres du secteur privé auront cotisé en vain entre trois et huit plafonds à l’Agirc, soit que les revenus jusqu’à trois plafonds vont payer pour les retraites des cadres du secteur privé au titre des droits acquis au-delà de trois plafonds, soit que l’Agirc par répartition est maintenue entre trois et huit plafonds.
Dans les deux premiers cas de figure, dès le départ du nouveau système, on se sera durablement éloigné du principe qu’un euro cotisé doit rapporter les mêmes droits. En outre, dans le deuxième cas de figure, on aura créé une nouvelle subvention croisée peu justifiable en termes économiques. Dans le troisième cas de figure, si tant est qu’il soit réalisable, la réforme ratera ses deux objectifs de créer un système universel de retraite par répartition et de simplifier la situation de tous les Français vis-à-vis de la retraite (les cadres percevront deux retraites différentes, sans lien de cohérence entre elles : une retraite du système universel jusqu’à trois plafonds et une retraite de la seule Agirc de trois à huit plafonds).
On pourrait naturellement imaginer que l’Agirc entre trois et huit plafonds soit remplacée par un régime en capitalisation. Mais cela ne simplifierait pas le problème, loin de là. En effet, autant il est aisé de créer un régime en capitalisation ex nihilo et encore plus aisé de passer d’un régime en capitalisation à un régime en répartition, dans la mesure où le capital en représentation des engagements de retraite permet de financer les générations actuelles de retraités alors que les cotisations en répartition constituent durant cette période un surplus (qui peut certes être utilisé vertueusement pour constituer des réserves…) ; autant il est difficile de passer, à l’inverse, d’un régime en répartition à un régime en capitalisation, dans la mesure où une génération va devoir payer à la fois pour les retraites des retraités actuels, qui ont accumulé leurs droits sous l’empire d’un régime en répartition, et pour leurs propres retraites qu’ils doivent constituer sous l’empire d’un régime en capitalisation.
De ce fait, il n’y a d’alternatives simples qu’entre maintenir le système actuel ou créer un nouveau système qui aille jusqu’à huit plafonds de façon à intégrer l’Agirc. Tout plafond fixé plus bas poserait un problème de financement des retraites des cadres, insoluble en termes d’équité et de transparence durant la phase de transition.
Équilibre du système universel, sans hausse des cotisations employeurs
Depuis quelques mois, certains experts tentent de faire passer le message selon lequel le système des retraites serait « quasiment » à l’équilibre et que nous n’aurions pas à nous préoccuper de son avenir financier qui serait désormais assuré, à la suite des différentes réformes adoptées depuis la réforme Balladur de 1993. De là à penser qu’il pourrait y avoir une cagnotte à distribuer, notamment du côté des maigres réserves accumulées par le système, essentiellement par les régimes complémentaires, il n’y a qu’un pas que de nombreux téméraires en mal de considération populaire n’hésiteront probablement pas à franchir bientôt.
Or, la réalité est loin de cette image d’Épinal rassurante et incitatrice à la dépense facile. Même dans les hypothèses les plus optimistes du Conseil d’orientation des retraites (COR), le système de retraite serait en déficit jusqu’en 2037, date à laquelle sa trésorerie serait dans le rouge ! Dans le seul scénario réaliste du COR – celui qui retient une hypothèse de 1 % de gains de productivité du travail par an –, le système de retraite serait sur une trajectoire de déficit croissant qui le conduirait à une trésorerie négative équivalente à 2 % du PIB sur dix ans et à 50 % du PIB sur cinquante ans. Dans un scénario pessimiste de stagnation séculaire, dont la probabilité reste non négligeable, il faudrait probablement plus que doubler ces chiffres. Considérer que cette situation est acceptable et rassurante, relève de l’inconscience.
Cette situation est bien au contraire extrêmement préoccupante : il est inacceptable que le financement des retraites ne soit assuré que dans moins de la moitié des états de l’économie. Répartition ou pas, notre système de retraite contributif reste un système d’assurance qui doit garantir les retraites dans la très grande majorité des cas de figure envisageables (à titre de comparaison, les assureurs privés doivent garantir le financement des engagements de retraites qu’ils ont souscrits dans 99,5 % des situations possibles). Cela fait partie intégrante du bon risk management d’un système de retraite par répartition. Sachant que la dynamique joue a priori dans le sens d’une détérioration de la situation financière du système de retraite, il est impératif de retrouver l’équilibre et de ne pas attendre demain pour cela. Si nous ne retrouvons pas l’équilibre dès aujourd’hui, il sera demain deux fois plus difficile d’y parvenir. En outre, remettre à demain le retour à l’équilibre revient à reporter la charge des retraites présentes sur les générations futures en opérant un transfert parfaitement inéquitable, et antiredistributif, entre générations.
Naturellement, si nécessaire, les partisans habituels de la fuite en avant proposeront de le faire par augmentation des cotisations sociales, ce qui est plus indolore et plus opaque que la maîtrise des dépenses. La mesure serait économiquement désastreuse. Les hausses de cotisations sociales des employeurs se répercutent certes, à terme, sur les salaires, mais cette répercussion passe obligatoirement par le marché du travail et par un accroissement du chômage structurel. La mesure est donc particulièrement à éviter dans un pays comme la France où le chômage est déjà beaucoup plus élevé que chez nos principaux partenaires européens, comme l’Allemagne ou le Royaume-Uni. Quant aux hausses de cotisations salariales, elles ne sont guère opportunes dans un environnement économique où les gains de productivité et les gains de pouvoir d’achat restent modestes, quand il y en a, et où l’investissement net est plus bas qu’à la fin des années 1990. Il est clair que, dans cet environnement, le sort des retraités doit suivre celui des actifs qui les financent et que ce sont les dépenses de retraite qui doivent constituer le levier prioritaire de l’équilibre financier du système universel de retraite par répartition.
Maîtrise des dépenses et modulation de l’âge de départ
Depuis la réforme Balladur de 1993 et l’indexation des pensions sur l’inflation, la maîtrise des dépenses de retraite est largement passée par la baisse du niveau relatif des pensions, notamment des pensions de niveau moyen ou élevé, sachant que les petites pensions ont bénéficié de multiples dispositifs avantageux. Cette baisse du taux de remplacement pouvait être justifiée par le fait que le niveau de vie des pensionnés était, à l’époque, supérieur à celui des actifs, un paradoxe d’autant moins acceptable que le coût de la vie est globalement moins élevé pour les retraités – qui supportent certes des frais de maladie plus élevés mais qui sont pris en charge par la Sécurité sociale et les assurances complémentaires de santé –, que pour les actifs, qui doivent supportent le coût des enfants et de l’accession au logement. Aujourd’hui, ce paradoxe a largement disparu, surtout pour les pensions moyennes et élevées. Le niveau des pensions ne nous semble donc plus constituer une variable d’ajustement pertinente dès lors que le pouvoir d’achat des actifs ne baisse pas.
La maîtrise des dépenses de retraite doit donc se faire par la manipulation d’une autre variable, qui ne peut être que l’âge de départ à la retraite. Plusieurs raisons justifient d’agir prioritairement par ce biais. Au cours des dernières années, contrairement aux décennies précédentes, l’allongement de la durée de vie s’est concentré sur les âges les plus élevés, conduisant, en moyenne, à un allongement de la durée de vie en retraite sans allongement de la durée de vie en activité. En outre, les jeunes générations ont eu tendance à entrer dans la vie active plus tardivement que par le passé, contribuant ainsi à raccourcir, en moyenne, la durée de vie active. Enfin, les travaux de l’Insee montrent que la durée de vie en bonne santé s’est fortement allongée au-delà de 60 ans, si bien qu’on estime que les hommes et les femmes de 60 à 64 ans pourraient avoir un taux d’activité supérieur de 45 à 60 points à ce qu’il est aujourd’hui en France. Les Français eux-mêmes ne devraient pas voir d’objection à cet allongement dans la mesure où leur propre perception de l’espérance de vie en bonne santé est plus optimiste que les données sur l’espérance de vie. Il est donc pertinent de rechercher l’ajustement du système de retraite à la démographie par la modulation de l’âge de départ à la retraite plutôt que par la modulation du taux de remplacement.
Nous disposons de plusieurs leviers pour retarder l’âge de départ à la retraite. Beaucoup a déjà été réalisé par le biais de l’allongement de la durée de cotisations, dont les effets ne se font pas encore pleinement sentir aujourd’hui. C’est pourquoi il faut maintenant privilégier les deux leviers qui peuvent être le plus aisément reliés aux gains récents de durée de vie en bonne santé : l’âge pivot, qui est l’âge à partir duquel l’assuré peut bénéficier de la retraite en points sans coefficient de minoration et de la garantie qu’un euro donne les mêmes droits quel que soit le statut, et l’âge légal de départ à la retraite. Ce sont ces deux critères d’âge qu’il faut moduler en fonction de l’allongement de la durée de vie, sachant que si celui-ci continue à se concentrer sur les âges élevés, comme cela est le plus probable, l’équité voudrait qu’il soit partagé proportionnellement entre vie active et retraite.
Constitution de réserves pour lisser le cycle
Le principe d’équilibre financier du système de retraite par répartition est pleinement justifié au regard des excès du passé qui ont conduit à un déséquilibre permanent et qui incitent les jeunes générations à penser qu’elles financent en vain les retraites actuelles, sans espoir de pouvoir elles-mêmes bénéficier de retraites aussi avantageuses. Plus généralement, il est normal et équitable que les retraités partagent le sort des actifs. Il serait particulièrement injuste que ceux-là s’enrichissent et prospèrent aux dépens de ceux-ci.
Pour autant, ce principe, appliqué sans discernement, pourrait s’avérer par trop rigide dans de nombreuses circonstances. Tout d’abord, les retraités ont moins de moyens de s’adapter aux fluctuations de court terme que les actifs. Ils sont souvent moins flexibles du fait de l’âge. Ils ont plus de difficultés à moduler leur consommation et leur régime alimentaire. Et, même si les jeunes seniors ont encore la possibilité de reprendre une activité, les retraités ont dans l’ensemble beaucoup moins de capacité que les actifs, voire aucune capacité, à moduler leur activité, en raison à la fois de leur état de santé et de leur statut de retraité qui les exclut du marché du travail. En outre, les possibilités de modulation du niveau des retraites à court terme sont non seulement limitées, surtout dans un environnement peu inflationniste comme celui que nous connaissons aujourd’hui, mais aussi retardées, en raison de délais de décision relativement longs. C’est pourquoi il serait souhaitable de dissocier l’équilibre financier, qui est impératif, de l’équilibre de l’exercice annuel, qui pourrait supporter des exceptions contracycliques.
Ceci ne peut être obtenu que par la constitution de réserves dans le système universel de retraite par répartition. La constitution de telles réserves en sommet de cycle permettrait de les utiliser en bas de cycle afin de lisser les conséquences des fluctuations conjoncturelles des cotisations sur les pensions. Des exercices déficitaires pourraient ainsi succéder à des exercices excédentaires. Tout endettement du système serait formellement prohibé mais des exercices déficitaires seraient autorisés à hauteur des réserves accumulées. Cela permettrait d’introduire suffisamment de flexibilité dans le système tout en évitant les errements de la Cades3 et de la CRDS4. Il importe toutefois de se prémunir contre deux risques : celui d’une utilisation politique, et non conjoncturelle, des réserves et celui d’un hold-up du système sur les réserves actuelles, essentiellement les réserves de l’Arrco et de l’Agirc ainsi que, plus marginalement, celles de l’Ircantec5 et de la Banque de France. Concernant le premier risque, il serait souhaitable de s’en remettre à un organisme indépendant, comme la Cour des comptes, pour déterminer les périodes et les quotas autorisés pour l’utilisation des réserves du système. Concernant le second risque, qui est lié à la transition vers le système universel de retraite par répartition, il faudrait veiller à ce que les réserves existantes ne tombent pas dans le pot commun mais qu’elles soient fléchées vers le financement des engagements qu’elles étaient initialement destinées à couvrir.
Régime fiscalo-social identique pour la capitalisation avec sortie en rente et la répartition
Les retraites facultatives en capitalisation avec sortie en rente devraient bénéficier du régime fiscalo-social des assurances vieillesse. Les projections du COR montrent une baisse des taux de remplacement des retraites par répartition au cours des années à venir, d’autant plus forte qu’il s’agit de revenus d’activité élevés. La baisse est ainsi particulièrement forte pour les cadres. Les inégalités de taux de remplacement auxquelles cette baisse aboutit ne peuvent être corrigées que par le développement de l’épargne retraite, qui a été jusqu’ici bridé dans notre pays, pour des raisons qui ne sont ni économiques, ni sociales.
Sachant que les retraites de base, y compris retraites complémentaires, seront assurées par le futur système universel, il serait souhaitable qu’elles puissent être complétées, pour ceux qui en ressentent le besoin, par une possibilité d’épargne retraite. Celle-ci devrait rester facultative, sachant que le système universel est obligatoire et pourvoira à une retraite englobant les revenus éventuellement jusqu’à huit plafonds. Rendre obligatoire l’épargne retraite reviendrait à imposer une contrainte générale alors que le niveau optimal de retraite fluctue en fonction des contraintes spécifiques auxquelles les ménages ont été confrontés durant leur cycle de vie et des besoins particuliers qui en résultent, et que l’épargne retraite permet justement de se constituer un complément « sur mesure ».
Cette épargne retraite devrait être à sortie en rente car seule la sortie en rente est cohérente avec un objectif d’épargne retraite qui correspond à une perspective assurancielle de cycle de vie, à l’exclusion de toute perspective dynastique. De fait, les versements sur des produits d’épargne retraite avec sortie en rente, et eux seuls, devraient bénéficier du régime fiscalo-social (exonération) des cotisations sociales pour la retraite par répartition. A minima, l’équité exige qu’ils bénéficient du même régime fiscal que celui dont bénéficient les versements des fonctionnaires à la Prefon, qui propose un mécanisme d’assurance retraite en capitalisation réservé au secteur public. Notons que si les versements sur des produits d’épargne avec sortie en capital à l’âge de la retraite devaient aussi bénéficier de ce régime, il serait alors souhaitable, par souci de cohérence, d’étendre l’option de sortie en capital au système universel de retraite par répartition.
Notes
- Caisse de retraite complémentaire des salariés du secteur privé.
- Caisse de retraite complémentaire des salariés cadres du secteur privé.
- Caisse d’amortissement de la dette sociale.
- Contribution à la réduction de la dette sociale.
- Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’État et des collectivités publiques.
